Bargeld gegen Art

Kein Wunder, dass der Bericht die PDS für kaputt hält und ihre schrittweise Ablösung durch Bargeldtransfers empfiehlt.

PDSKein Wunder, dass der Bericht die PDS für kaputt hält und ihre schrittweise Ablösung durch Bargeldtransfers empfiehlt.

Von Rohini Somanathan und Anders Kjelsrud

Angesichts der Anzeichen, dass die Regierung erwägt, auf Bargeldtransfers umzustellen und das öffentliche Verteilungssystem (PDS) zu ersetzen, und die Veröffentlichung des Berichts des Shanta Kumar-Komitees hat die Debatte darüber, wie die Ernährungssicherheit am besten gewährleistet werden kann, neu entfacht. Der Bericht enthält eine sorgfältige Analyse der Ursachen der Ineffizienz in den verschiedenen Phasen des Beschaffungs-, Lager- und Vertriebssystems. Besonders ermutigend ist das Eingeständnis, dass die Food Corporation of India (FCI) eine anachronistische Institution ist, die getrimmt und transformiert werden muss. Es wurde Mitte der 1960er Jahre gegründet, als die Nahrungsmittelhilfe die Hälfte der nationalen Weizenproduktion ausmachte und die Devisenreserven nicht ausreichten, um ohne Hilfe die Importe zu bezahlen. Die Ernährungssicherheit der Haushalte war nicht möglich, wenn den Landwirten keine Anreize zur Steigerung der Produktion geboten würden. Wir leben heute in einer anderen Welt. Indien ist der weltweit größte Reisexporteur und die Kosten für die Beschaffung und Lagerung unangemessen hoher Lagerbestände durch die FCI heizen die Inflation an, anstatt sie einzudämmen.

Viele Vorschläge des Ausschusses zur Rationalisierung des Systems sind willkommen. Dazu gehören die aktive Dezentralisierung der Beschaffung und Verteilung auf Landesebene, verbesserte Lagermöglichkeiten und Beschränkungen der Beschaffung nach den Erfordernissen des Ernährungssicherungsgesetzes zur Vermeidung von Vorratshaltung. Die möglichen Verbesserungen sind akribisch detailliert beschrieben, von denen viele einfach und sofort umgesetzt werden können – Senkung der Arbeitskosten durch weniger Mitarbeiter, Bindung der Preise für Artikel, die über das PDS verkauft werden, an Inflations- und Beschaffungspreise, elektronische Listen der Begünstigten, Ohren auf Tragetaschen statt Haken zur Vermeidung von Verschwendung durch zerrissene Säcke und Methoden zur Qualitätskontrolle.



Der Bericht spiegelt ein viel besseres Verständnis des Beschaffungswesens wider als das des Vertriebs. Einige der kritischen und am häufigsten veröffentlichten Statistiken zur PDS in dem Bericht sind zweifelhaft und die darauf basierenden politischen Schlussfolgerungen verdächtig. Die viel zitierte Schätzung von PDS-Leckagen von 47 Prozent ist ein wichtiges Beispiel. Ein übliches Verfahren zur Schätzung der Getreideumleitung besteht darin, Schätzungen des durchschnittlichen Verbrauchs von subventioniertem Getreide aus Haushaltserhebungen mit Abnahmezahlen (der Menge, die jeder Staat von der FCI erhält) zu vergleichen. Die beiden Zahlenreihen sollten im Prinzip übereinstimmen, sodass der Unterschied zwischen ihnen als Maß für die Leckage verwendet werden kann. Der Ausschuss verwendet Leckageberechnungen aus einem kürzlich erschienenen Artikel von Ashok Gulati, einem der Mitglieder des Ausschusses. Diese Zahlen, die auf der jüngsten National Sample Survey (NSS) basieren, unterschätzen den Kauf von Foodgrains aus der PDS grob. Sie verwenden den durchschnittlichen Verzehr von PDS-Getreide aller Haushalte multipliziert mit der Anzahl der Rationskarteninhaber. Sie hätten jedoch entweder nur den durchschnittlichen Verbrauch der Karteninhaber verwenden oder den Durchschnitt aller Haushalte mit der Gesamtzahl der Haushalte multiplizieren und nicht nur mit denjenigen mit Karten. Um das Problem zu veranschaulichen, nehmen wir an, dass sechs von zehn Haushalten jeweils 20 kg Weizen erhalten. Der Durchschnitt für die 10 Haushalte beträgt 12 kg, und wenn dies mit den sechs Familien multipliziert wird, erhalten wir 72 kg und eine Leckageschätzung von 40 Prozent, selbst wenn die Leckage null beträgt.

Kein Wunder, dass der Bericht die PDS für kaputt hält und ihre schrittweise Ablösung durch Bargeldtransfers empfiehlt.

Unabhängige Studien zur Wirksamkeit von PDS in den letzten Jahren liefern ein ermutigenderes Bild. Historisch gesehen hatten reichere Staaten wie Tamil Nadu und Kerala die beste Abdeckung, während Haushalte in ärmeren Staaten einen eingeschränkteren Zugang hatten. Dies ändert sich nun aufgrund erheblicher Verbesserungen in Chhattisgarh, Odisha und Bihar. In den Jahren 2004-05 nutzten nur 2 Prozent der Haushalte in Bihar das PDS. Bis 2011-12 war dies laut NSS-Daten auf 43 Prozent gestiegen. Während der Bericht zwei Drittel Leckagen in Bihar, ein Drittel in Odisha und null in Chhattisgarh behauptet, liegen unsere Schätzungen zwischen 10 und 20 Prozent für die ersten beiden Fälle und etwa 2 Prozent für den dritten. Haushaltsumfragen in Bihar stimmen ungefähr mit diesen aggregierten Zahlen überein. In unserer Umfrage unter 2.000 Familien aus 40 Dörfern in ganz Bihar verbrauchten die Haushalte etwa 20 kg Getreide pro Monat im Vergleich zu ihrem Anspruch auf 25 kg. Eine andere aktuelle Umfrage in Bihar von Hemanshu Kumar, die sich auf Dalit-Haushalte konzentriert, zeigt das gleiche Muster. Die komplette PDS abzubauen, da sie in einigen der ärmsten Gegenden Indiens endlich etwas bewirken soll, ist vielleicht keine so gute Idee.

Der Ausschuss empfiehlt einen schrittweisen Übergang zu Bargeldtransfers auf der Grundlage fehlerhafter Leckagezahlen und wahrscheinlich auch, weil viele Ökonomen argumentiert haben, dass Transfers in Höhe des für die PDS ausgegebenen Betrags das Wohlergehen erhöhen können, indem Verschwendung reduziert und Lebensmittelkäufe an Präferenzen ausgerichtet werden. Wir glauben, dass der Widerstand von Bargeld und Sachwerten in dieser Debatte nicht richtig ist. Natürlich sollten wir Kosten und Nutzen staatlicher Programme abschätzen, schlecht funktionierende Programme reformieren und vielleicht sogar abbauen. Aber können wir entscheiden, dass das PDS nicht gut genug funktioniert, um es aufrechtzuerhalten, ohne es durch eine Bargeldalternative zu ersetzen? Sollen wir Bargeldäquivalente auf die für öffentliche Schulen ausgegebenen Beträge übertragen? Und Krankenhäuser? Wenn wir der Meinung sind, dass Bartransfers angesichts finanzieller Beschränkungen machbar sind, sollten wir sie umsetzen, ohne jeden Haushaltsposten durchzugehen, einen Barwert zu berechnen und dann zu versuchen, zu entscheiden, wie die Transfers unter Beibehaltung des Programms erfolgen.

Somanathan ist Professor für Wirtschaftswissenschaften an der Delhi School of Economics und leitender Akademiker des Bihar-Programms des International Growth Centre. Kjelsrud ist wissenschaftlicher Mitarbeiter, Fakultät für Wirtschaftswissenschaften, Universität Oslo