Zur Verteidigung der Bürokratie: Um die Entwicklungsagenda umzusetzen, müssen Beamte Anteil und Unabhängigkeit haben

Unternehmenskohärenz ist die Fähigkeit der Bürokratie intern, den unsichtbaren Händen der persönlichen Maximierung zu widerstehen, indem sie die formale Organisationsstruktur durch informelle Netzwerke untergräbt.

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Premierminister Narendra Modi, der auf die Debatte über den Dankesantrag an die Adresse des Präsidenten an die Lok Sabha antwortete, sprach sich nachdrücklich für die Privatisierung von Netzteilen aus und sagte: Wenn man ein IAS-Beamter wird, wird er auch eine Düngemittelfabrik betreiben… Will er leitet auch eine Chemiefabrik... Wird er Flugzeuge fliegen? Was werden wir erreichen, wenn wir das Land in die Hände des Babus legen?

In den 1950er und 60er Jahren hatte der Privatsektor weder die Möglichkeit, Kapital für den Bau dieser Anlagen zu beschaffen noch sie zu verwalten. Der Staat musste die Rolle der Industrialisierung des Landes übernehmen, indem er PSUs gründete. Dies entsprach dem damaligen Denken, dass die beherrschenden Höhen der Wirtschaft in öffentlicher Hand sein sollten. Die öffentlichen Dienste wurden die natürliche Wahl für die Einrichtung und Verwaltung dieser Einheiten. Sie lieferten im Wesentlichen, wenn nicht sogar vollständig. Auch nach der Privatisierung wäre die Bürokratie erforderlich, um die PSUs vom öffentlichen in den privaten Sektor zu überführen und die erforderliche staatliche Unterstützung für eine erfolgreiche Privatisierung bereitzustellen.

Das Ziel des Premierministers, Indien zu einer 5-Billionen-Dollar-Wirtschaft zu machen, erfordert eine kohärente Agenda für den Strukturwandel und außergewöhnliche Umsetzungskapazitäten. Seit der Unabhängigkeit erforderte das politische Überleben indischer Regime die Zufriedenheit einer mächtigen Landbesitzerklasse und einer hochkonzentrierten Gruppe industrieller Kapitalisten. Die Eliten der Geschäftshäuser und Landbesitzer teilen keine allumfassende Entwicklungsagenda. Sie konfrontieren den Staat, der Vorteile für sich sucht. Dies führt nicht zu einer kohärenten Transformationsagenda, sondern zu einer schlaffen Mischung aus einer dominanten Koalition, die, wie Pranab Bardhan es ausdrückte, einen Amoklauf der Beschlagnahme öffentlicher Ressourcen betreibt. Kann das gegenwärtige Regime einen Ausweg aus diesem Rätsel finden?



Die zweite Herausforderung besteht darin, die Entwicklungsagenda umzusetzen. Während die Agenda das Ergebnis politischer Entscheidungen ist, sollten Marktmechanismen so weit wie möglich genutzt werden, um wirtschaftliche Entscheidungen zu treffen. Dieses Argument steht im Mittelpunkt der Privatisierung von Staatsvermögen. Märkte funktionieren jedoch nur dann gut, wenn sie von anderen Arten sozialer Netzwerke unterstützt werden, die nichtvertragliche Elemente wie Vertrauen beinhalten. Sie sind zudem untrennbar in eine Matrix kultureller Verständnisse eingebettet und mit staatlichen Formen und Politiken verflochten. Gerade in der industriellen Transformation muss eine wesentliche Komplementarität von staatlichen Strukturen und Marktaustausch bestehen. Das kann nur eine kompetente Bürokratie leisten. Aus diesem Grund argumentierte Max Weber, dass das Funktionieren kapitalistischer Großunternehmen von einer Ordnung abhänge, die nur ein moderner bürokratischer Staat bieten kann. Markant fügte er hinzu, Kapitalismus und Bürokratie hätten sich gefunden und gehören zusammen. Dies mag seltsam erscheinen, da Bürokratie im Allgemeinen mit Verzögerungen im Betrieb, Maßnahmen mit undurchsichtigen Standards, übermäßigen Dokumentationsanforderungen oder sogar unzähligen Schwierigkeiten bei der Erfüllung von Benutzer- oder Kundenwünschen verbunden ist.

Ein Staat ohne Bürokratie kann jedoch nicht existieren. Sardar Patel sagte vor der verfassunggebenden Versammlung: Diese Leute (der öffentliche Dienst) sind die Instrumente. Entfernen Sie sie und ich sehe nichts als ein Bild des Chaos im ganzen Land. Er fuhr fort, dass der Dienst Unabhängigkeit und ein Gefühl der Sicherheit haben muss: Die Gewerkschaft wird gehen – Sie werden kein vereintes Indien haben, wenn Sie keinen guten All-Indien-Dienst haben, der die Unabhängigkeit hat, seine Meinung zu äußern, der eine ein Gefühl der Sicherheit, dass Sie zu Ihrem Wort stehen werden, und schließlich gibt es ein Parlament, auf das wir stolz sein können, in dem ihre Rechte und Privilegien gewahrt sind. Er machte deutlich, dass die politischen und ständigen Führungskräfte durch gegenseitigen Respekt für die in der Verfassung festgelegten Rollen als Team arbeiten müssen.

Jeder Fehler von diesen Idealen hat die Lieferfähigkeit des Staates verringert. Dies ist das Ergebnis der Wahlpolitik, bei der das Wesen des staatlichen Handelns die Austauschbeziehungen zwischen den amtierenden Regierungen und ihren Unterstützern sind. Die etablierten Betreiber verteilen Ressourcen direkt an die Unterstützer durch Subventionen, Kredite und Arbeitsplätze. Und schaffen Renten für die Begünstigten, indem sie ihre regelsetzende Autorität nutzen, um Marktkräfte und Importe durch Zölle oder Mengen zu beschränken. All dies wird erreicht, indem die Unparteilichkeit der Bürokratie bei der Durchführung von Vorschriften untergraben und offene Stellungnahmen abgegeben werden. Die Befugnis zur Übertragung wird als Waffe eingesetzt, um die Bürokraten zur Ruhe zu bringen, und sie funktioniert, weil die Autorität mit der Position und nicht mit der Person zusammenhängt. Eine schwierige Person kann ersetzt und ins Abseits gedrängt werden. Der Druck auf Beamte, sich gegen den vorgeblichen Zweck des Departements zu verhalten, untergräbt in hohem Maße die Fähigkeit des Staates, die Entwicklung zu fördern. Wenn die Privatisierung funktionieren soll, müssen der Korruptionstransfermechanismus und seine Auswirkungen auf die Bürokratie verschwinden.

Dies ist nicht alles. Es muss eine unternehmerische Kohärenz innerhalb der Bürokratie und eine Zustimmung zur transformativen Agenda der Regierung geben. Unternehmenskohärenz ist die Fähigkeit der Bürokratie, sich intern den unsichtbaren Händen der persönlichen Maximierung zu widersetzen, indem sie die formale Organisationsstruktur durch informelle Netzwerke untergräbt. Geht das zu weit, wird alles verkaufsoffen und der Staat wird räuberisch.

Die zentrale Frage lautet: Sind wir als Gesellschaft in der Lage, die zunehmende Tendenz zu bekämpfen, öffentliche Ressourcen zu ergreifen und durch eine gemeinsame Entwicklungsagenda zu ersetzen, die sowohl für die Wirtschaft als auch für die landwirtschaftlichen Eliten akzeptabel ist, und der Bürokratie ihre Handlungsautonomie zurückzugeben, wie sie in der Verfassung durch Entwaffenung von Transfers?

Dieser Artikel erschien erstmals am 26. April 2021 in der Printausgabe unter dem Titel Zur Verteidigung der Bürokratie. Der Autor ist ehemaliges Mitglied des Zentralverwaltungsgerichts.