Das globale Flüchtlingsschutzregime ist gebrochen. So beheben Sie das Problem

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Die Kosten, die den Aufnahmestaaten für die Unterbringung von Flüchtlingen entstehen, werden weitgehend ignoriert. Eine Kosten-Nutzen-Analyse aus Sicht der Staaten kann viel dazu beitragen, das Flüchtlingsrecht effizienter zu gestalten.

Die Unfähigkeit des internationalen Flüchtlingsrechts, sich mit den praktischen Realitäten, die Staaten einschränken, in Einklang zu bringen, hat dazu geführt, dass es versäumt hat, verfolgten Personen Asyl zu gewähren. (Foto: Reuters/Mohammad Ponir Hossain, Datei)

Geschrieben von Isha Singh

Mit der Weigerung des Obersten Gerichtshofs, sich in die Abschiebung der Rohingya einzumischen und dem Zentrum, das die Abriegelung der indischen Grenzen anordnet, um einen Flüchtlingszustrom aus Myanmar zu verhindern, hat die indische Flüchtlingspolitik eine deutliche Orientierungsänderung erfahren. Obwohl Indien keine Vertragspartei der Flüchtlingskonvention von 1951 ist, hat Indien historisch eine reiche Tradition der Aufnahme, Neuansiedlung und Zuerkennung von Rechten für Flüchtlinge, von Vertriebenen in der Teilung bis hin zu Tamilen, Tibetern und denjenigen, die 1971 aus Bangladesch auswanderten.

Allerdings kämpft Indien jetzt mit Mitgefühlsmüdigkeit aufgrund der wirtschaftlichen Belastung, der ökologischen Degradation und der ethnischen Kämpfe, die sich aus der Aufnahme von Millionen von Flüchtlingen im Laufe der Jahre ergeben haben. Die ungebremste Aufnahme von Flüchtlingen hat weder den Flüchtlingen, von denen viele unter erbärmlichen Bedingungen leben, noch den Bürgern, die unter anderem häufig mit der Aushöhlung ihrer Wahl-, Land- und Arbeitsrechte zu kämpfen haben, angemessen gedient. Die aktuelle Unzufriedenheit im Nordosten ist ein typisches Beispiel.

Die Probleme, mit denen Indien in dieser Hinsicht konfrontiert ist, sind zwar schwerwiegend, aber nicht einzigartig. Laut Amnesty International lebten 2016 mehr als die Hälfte der 21 Millionen Flüchtlinge weltweit in nur 10 Ländern, die alle aus dem globalen Süden kamen und mit hoher Armutsrate zu kämpfen haben. Daher tragen einige wenige ausgewählte Länder, insbesondere jene, die an volatile Regionen grenzen, heute überproportional die Last der Flüchtlinge.

Die Flüchtlingskonvention von 1951 wurde mit der alleinigen Absicht unterzeichnet, Flüchtlinge aus den beiden Weltkriegen aufzunehmen und hatte daher den Stichtag 1. Januar 1951. Das Protokoll von 1967 wollte den Geltungsbereich der Konvention erweitern, indem der Stichtag abgeschafft wurde und damit es auf alle Flüchtlingssituationen anwendbar ist. Die Konvention von 1951 war ein Meilenstein, da Staaten zum ersten Mal anerkannten, dass die Not der Flüchtlinge ein Anliegen der gesamten internationalen Gemeinschaft ist.

Artikel 33 der Konvention enthält das Prinzip der Nichtzurückweisung, das der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) als Eckpfeiler des Asylrechts und des internationalen Flüchtlingsrechts betrachtet. Es verbietet den Vertragsparteien, Flüchtlinge, die sich in ihrem Hoheitsgebiet aufhalten, in ein Hoheitsgebiet abzuschieben, in dem ihr Leben in Gefahr sein könnte.

Der Optimismus, der die Konvention begleitete, ist jedoch mit der Zeit verblasst. Anstelle des Non-Refoulment-Prinzips, das Flüchtlingen einen sicheren Hafen bietet, hat es den Staaten einen guten Grund gegeben, Milliarden von Dollar für Non-Entrée-Praktiken wie Grenzkontrollen und die Bestrafung von Transportunternehmen, die die Flüchtlingsbewegung ermöglichen, auszugeben. Während der syrischen Flüchtlingskrise griffen beispielsweise Länder der Europäischen Union dazu, die Rettungsboote zu zerstören, die eingesetzt wurden, um Flüchtlinge in die EU zu bringen.

Staaten kommen ihrer Verpflichtung, Flüchtlingen die vorgeschriebenen Ansprüche zu stellen, selten nach, darunter Nichtdiskriminierung, Einbürgerung, Bereitstellung von Ausweis- und Reisedokumenten, Grundschulbildung, Wohnen, Lohnarbeit und soziale Sicherheit.

Während es verlockend ist, Staaten für ihre Verfehlungen völlig verantwortlich zu machen, muss auch die Architektur der Konvention von 1951, die die den Staaten entstehenden Kosten nicht berücksichtigt, gebührend berücksichtigt werden. Erstens konnte sie der illegalen Wirtschaftsmigration nicht entgegenwirken, bei der Migranten die Kleidung von Flüchtlingen anziehen, um in Staaten einzureisen. Zweitens ignoriert sie die ungerechte Art und Weise, in der Staaten die Lasten der Flüchtlinge tragen. Von Flüchtlingen wird erwartet, dass sie sich in dem ersten Land niederlassen, in dem sie Sicherheit finden, was die Hauptlast auf die Nachbarstaaten legt. Darüber hinaus gibt es gravierende Finanzierungsprobleme. Aufgrund der überwältigenden finanziellen Kosten neigen Staaten zu Mitgefühlsmüdigkeit. 1990 gab die OECD 5 Milliarden Dollar für die Bearbeitung von Flüchtlingsanträgen aus, was dem Zehnfachen des Budgets des UNHCR entsprach. Darüber hinaus schätzt der UNHCR, dass sich über 80 Prozent der weltweiten Flüchtlinge in Entwicklungsländern aufhalten, aber der Flüchtlingsrechtswissenschaftler James Hathaway weist darauf hin, dass der Großteil der Mittel des UNHCR in entwickelten Ländern ausgegeben wird.

Drittens fehlt der Konvention eine starke Umsetzungspolitik, die zu Ad-hocismen und Lagerhaltung von Flüchtlingen geführt hat, wo sie in provisorischen Lagern bleiben und ihnen eine angemessene Integration verweigert wird. Der vorübergehende Schutz, den die Länder bieten, ist oft mit einer restriktiven Wirtschaftspolitik verbunden, die es den Flüchtlingen schwer macht, ihren Lebensunterhalt zu verdienen.

Viertens war die Konvention nicht in der Lage, ein einheitliches Schema für den Umgang mit Flüchtlingen zu orchestrieren, weil sie die unterschiedlichen sozioökonomischen Kontexte ignoriert. Industrieländer neigen dazu, Flüchtlingen nach ihrer Einreise einen dauerhaften Aufenthalt zu gewähren, was zu ihrer Zurückhaltung beiträgt, ihnen überhaupt die Einreise zu gestatten. Andererseits bevorzugen Entwicklungsländer aufgrund der Ressourcenknappheit und der größeren Zahl von Flüchtlingen, die sie aufnehmen, ihre Rückführung, auch wenn gefährliche Situationen andauern. Indien selbst repatriierte nach dem Krieg von 1971 Millionen von Flüchtlingen aus Bangladesch, obwohl viele nicht zurückkehren wollten.

Schließlich stellen Flüchtlinge aufgrund kultureller Unterschiede manchmal auch eine Bedrohung für Recht und Ordnung dar.

Eine Kosten-Nutzen-Analyse aus Sicht der Staaten kann viel dazu beitragen, das Flüchtlingsrecht effizienter zu gestalten. Die Kosten, die den Aufnahmestaaten für die Unterbringung von Flüchtlingen entstehen, werden im Rahmen der Konvention weitgehend ignoriert, weshalb vielleicht kein einziges SAARC-Land der Konvention beigetreten ist. Staaten ziehen jedoch auch konkrete Vorteile aus der Aufnahme von Flüchtlingen. Flüchtlinge bieten billige Arbeitskräfte und Unternehmertum, wie zum Beispiel syrische Flüchtlinge in Deutschland, die Ländern zu einem erheblichen wirtschaftlichen Vorteil verhelfen. Gelder des UNHCR und freiwillige Spenden aus aller Welt dienen als Investition in die Infrastruktur, von der auch die lokale Bevölkerung profitiert.

Darüber hinaus stärken humanitäre Aktionen von Staaten den guten Willen und die sanfte Macht eines Staates nicht nur international, sondern auch im Inland und verhelfen der Regierung zu politischen Vorteilen, wie Mizoram kürzlich seine Unterstützung für Myanmars Flüchtlinge gezeigt hat. Eine solche innerstaatliche Genehmigung erstreckt sich jedoch nur insoweit, als der Staat Flüchtlinge ohne allzu große Belastungen versorgen kann. Somit existiert für jeden Staat ein optimales Niveau der Flüchtlingsaufnahme, dem der flüchtlingsrechtliche Rahmen Rechnung tragen muss.

Durch die Einführung eines Lastenteilungsregimes, das die Interessen der Staaten und nicht ihr bloßes Wohlwollen nutzt, können die Rechte im Rahmen des Flüchtlingsschutzregimes sinnvoller gestaltet werden. Wie von Professor Peter Schuck an der Yale Law School vorgeschlagen, könnten sich Staaten vielleicht international oder regional zusammenschließen und ein Quotensystem einrichten, bei dem sich jeder Staat verpflichtet, eine seiner Kapazität entsprechende Anzahl von Flüchtlingen aufzunehmen. Er schlägt auch vor, dass Staaten die Möglichkeit haben, ihre Quoten zu handeln, ähnlich wie beim CO2-Handelssystem. Durch eine anteilige Umverteilung von Flüchtlingen wird die Belastung der einzelnen Staaten reduziert und die Art der Hilfeleistung verbessert.

Ein solches System erfordert ein koordinierendes Gremium zur Überwachung der Flüchtlingsbewegung und -verteilung, und die Befugnisse des UNHCR können zu diesem Zweck erweitert werden. Damit das System nachhaltig ist, muss die freiwillige Rückführung stärker in den Fokus gestellt werden als ein dauerhafter Aufenthalt, da dadurch verhindert wird, dass Staaten ihre Aufnahmekapazitäten erschöpfen.

Viele Länder haben Bangladesch schnell dafür verurteilt, dass sie mehr als eine Million Rohingya auf einer Insel umgesiedelt haben, aber wie viele von ihnen haben sich gemeldet, um sie aufzunehmen? Wenn Staaten wirklich eine humanitärere Welt schaffen wollen, müssen sie ihre eigene Rolle bei der Neuansiedlung von Flüchtlingen anerkennen. Jeder Staat muss die Verantwortung für die Aufnahme von Flüchtlingen in den dunkelsten Stunden übernehmen, indem er ein System zur Lastenteilung entwickelt. Das wird alles andere als einfach, aber wenn es von einem starken politischen Willen unterstützt wird, ist es möglich.

(Der Autor ist Anwalt am Bombay High Court)