Indien braucht eine nationale Sicherheitsüberprüfung von FDI

Indiens Stelldichein mit chinesischen FDI während Covid unterstreicht die Bedeutung der Identifizierung von Bedrohungen der nationalen Sicherheit durch ausländische Investitionen. Um solche Probleme zu lösen, ist ein eigenes Gesetz erforderlich.

Berichten zufolge kann Indien chinesischen ausländischen Direktinvestitionen bis zu 25 Prozent Eigenkapital im Rahmen des automatischen Weges gewähren.

Jüngste Medienberichte deuten darauf hin, dass Indien seine Position gegenüber ausländischen Direktinvestitionen (FDI) aus China teilweise lockern könnte. Im vergangenen April hatte Indien alle chinesischen FDI einer obligatorischen staatlichen Überprüfung unterzogen. Ziel war es, opportunistische Übernahmen indischer Unternehmen einzudämmen, eine Besorgnis, die durch die scharfen Korrekturen an den Aktienmärkten im März 2020 geschürt wurde. Da die Marktindizes jetzt auf ihren Höchstständen schweben, könnte Indien Berichten zufolge chinesischen FDI im Rahmen des automatischen Weges bis zu 25 Prozent Eigenkapital gewähren . Dies könnte für viele Investoren und Unternehmer gleichermaßen eine sofortige Entlastung bedeuten.

Diese Episode enthält eine tiefere politische Lektion. Indiens Bedenken hinsichtlich opportunistischer Übernahmen waren nicht einzigartig. Mehrere Volkswirtschaften, darunter die USA, Australien, Kanada und Deutschland, sahen sich mit ähnlichen Bedenken konfrontiert. Sie blockierten spezifische Übernahmeversuche, indem sie spezielle Gesetze zur nationalen Sicherheitsüberprüfung von ausländischen Direktinvestitionen verwendeten. Da eine ähnliche Gesetzgebung fehlte, unterschied Indien nicht zwischen Investitionen, die echte Bedenken hinsichtlich der nationalen Sicherheit aufwarfen, und solchen, die dies nicht taten. Dies ist ein entscheidendes Manko.

Indien reguliert ausländische Investitionen hauptsächlich durch die FEMA. Die Präambel der FEMA enthält eindeutig zwei spezifische makroprudenzielle Ziele – Erleichterung des Außenhandels und des Zahlungsverkehrs; und Förderung einer geordneten Entwicklung und Aufrechterhaltung der Devisenmärkte in Indien. Dementsprechend ermächtigt es die Zentralregierung und die RBI, in Abstimmung miteinander zu handeln, um Kapitalverkehrstransaktionen zu regulieren. Diese Vorschriften legen fest, wer über den FDI-Weg investieren kann, in welchen Sektor und wie viel.

In der Praxis haben die FEMA-Vorschriften jedoch häufig auf Bedenken reagiert, die sich nicht ausschließlich auf makroprudenzielle Ziele beziehen. Ein solches Anliegen war die nationale Sicherheit. Während solche FEMA-Anträge in Krisenzeiten möglicherweise ihren Zweck erfüllt haben, ist es an der Zeit, dass Indien seinen westlichen Kollegen nacheifern und ein Gesetz erlassen wird, das speziell für die nationale Sicherheitsüberprüfung strategischer FDI entwickelt wurde.

Im Gegensatz zur FEMA muss dieses neue Gesetz ausdrücklich rechtliche Grundsätze festlegen, um festzustellen, wann eine ausländische Akquisition eines indischen Unternehmens echte Bedrohungen für die nationale Sicherheit darstellt. In diesem Zusammenhang identifiziert ein vom Peterson Institute for International Economics veröffentlichtes Grundsatzpapier von Theodore H. Moran drei Arten legitimer Bedrohungen durch ausländische Akquisitionen.

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Die erste Gefahr entsteht, wenn eine ausländische Akquisition Indien von einem ausländisch kontrollierten Lieferanten von Gütern oder Dienstleistungen abhängig macht, die für das Funktionieren der indischen Wirtschaft entscheidend sind. Für die Glaubwürdigkeit dieser Drohung reicht es nicht aus, dass die vom Zielunternehmen gelieferten Waren oder Dienstleistungen für Indien von entscheidender Bedeutung sind. Weiterhin muss festgestellt werden, dass die Branche, in der der Erwerb erfolgen soll, stark konzentriert ist, die Zahl der engen Substitute begrenzt und die Wechselkosten hoch sind. Nur wenn diese Voraussetzungen gegeben sind, könnte Indien eine glaubwürdige Sicherheitsbedrohung durch die Abhängigkeit von einem ausländisch kontrollierten Lieferanten darstellen.

Die zweite Bedrohung geht von einer geplanten Übernahme aus, die eine Technologie oder ein Know-how an ein ausländisch kontrolliertes Unternehmen überträgt, das von diesem Unternehmen oder einer ausländischen Regierung in einer Weise eingesetzt werden könnte, die den nationalen Interessen Indiens schaden könnte. Die Glaubwürdigkeit dieser Bedrohung hängt wiederum davon ab, ob der Markt für solche Technologien oder Know-how stark konzentriert ist oder woanders leicht verfügbar ist.

Die dritte Bedrohung entsteht, wenn eine geplante Übernahme es ermöglicht, eine potenzielle Fähigkeit zur Infiltration, Überwachung oder Sabotage durch menschliche oder nicht-menschliche Agenten in die Bereitstellung von Gütern oder Dienstleistungen einzubauen, die für das Funktionieren der indischen Wirtschaft entscheidend sind. Diese Bedrohung ist besonders glaubwürdig, wenn das Zielunternehmen wichtige Güter oder Dienstleistungen an die indische Regierung, deren militärische oder sogar kritische Infrastruktureinheiten liefert und die Wechselkosten hoch sind.

Wenn der Wettbewerb zwischen konkurrierenden Anbietern hoch und die Wechselkosten niedrig sind, gibt es keinen echten Sicherheitsgrund für die Blockierung einer geplanten ausländischen Akquisition, egal wie wichtig die Waren und Dienstleistungen des inländischen Zielunternehmens sind. Eine solche konzeptionelle Klarheit in dem neuen Gesetz könnte nationale Sicherheitsbewertungen objektiv, transparent und rechtsstaatlich zugänglich machen.

Im Verfahren darf das Gesetz nur den Finanzminister ermächtigen, bestimmte strategische ausländische Akquisitionen aus Gründen der nationalen Sicherheit abzulehnen. Sowohl der Macht- als auch der Rechenschaftsmechanismus sollten fest im Gesetz verankert sein, wie dies in einigen reifen parlamentarischen Demokratien der Fall ist.

Beispielsweise ermächtigt der Australian Foreign Acquisitions and Takeovers Act von 1975 den Schatzmeister, bestimmte ausländische Akquisitionen aus Gründen der nationalen Sicherheit zu blockieren. Der Schatzmeister wird in solchen Angelegenheiten von einem nicht-gesetzlichen Foreign Investment Review Board beraten, das den Vorschlag auf Auswirkungen auf nationale Interessen prüft. Das Gesetz verlangt von der Schatzmeisterin eine Entscheidung innerhalb von 30 Tagen, die um weitere 90 Tage verlängert werden kann. Lehnt die Schatzmeisterin einen Auslandserwerb ab, hat sie einen schriftlichen Auftrag zu erteilen, der in das Bundesgesetzbuch eingetragen werden muss.

In ähnlicher Weise ermächtigt der Investment Canada Act von 1985 einen Minister, bestimmte ausländische Akquisitionen abzulehnen. Beratung und Unterstützung erhält sie vom Director of Investments. Der Minister hat 45 Tage Zeit, um zu entscheiden, verlängerbar um weitere 30 Tage. Genehmigt oder lehnt der Minister die Übernahme innerhalb dieser Frist nicht ab, gilt die Übernahme als genehmigt. Ist der Minister nicht davon überzeugt, dass der geplante Erwerb Kanada voraussichtlich zugute kommt, hat der Investor das Recht, persönlich oder durch einen Vertreter vorstellig zu werden. Ist die Ministerin weiterhin unzufrieden, kann sie den ausländischen Erwerb durch einen begründeten Beschluss ablehnen. In Indien ist eine ähnliche Verfahrensklarheit erforderlich.

Insgesamt unterstreicht Indiens Stelldichein mit chinesischen FDI, wie wichtig es ist, spezifische nationale Sicherheitsbedrohungen, die von strategischen FDI ausgehen, zu identifizieren und objektiv anzugehen. Dies ist eine zu heikle Angelegenheit, um sie den Kapitalverkehrskontrollen im Rahmen der FEMA zu überlassen. Ein spezielles Gesetz für die nationale Sicherheitsüberprüfung von ausländischen Direktinvestitionen wäre am besten geeignet, um solche Probleme zu lösen.

Diese Kolumne erschien erstmals in der Printausgabe am 13. März 2021 unter dem Titel „Needed: National security shelf in FDI“. Datta ist Senior Research Fellow bei Shardul Amarchand Mangaldas & Co., Neu-Delhi. Ansichten sind persönlich.