Lektionen aus Telanganas Rythu Bandhu

Da die Regierung an direkte Leistungstransfers an einkommensschwache Gruppen denkt, ist es aufschlussreich, sich anzusehen, wie sich ähnliche Experimente in Staaten wie Telangana abgespielt haben.

Ernteversicherung des Premierministers, Madhya Pradesh Ernteversicherung des Premierministers, Madhya Pradesh Ernteversicherung, Indien Nachrichten, Indian ExpressIn den letzten zwei Jahren haben die Zentralregierung und sechs Landesregierungen DBT-Programme zur Unterstützung des Einkommens der Landwirte eingeführt. (Repräsentativ)

Geschrieben von Diya Uday und Bhargavi Zaveri

Im Zuge der COVID-19-Epidemie besteht eine weit verbreitete Forderung nach einer Verbesserung der direkten Einkommensunterstützung für einkommensschwache Gruppen, die überproportional unter der Pandemie leiden. Insbesondere gibt es einen zunehmenden Ruf nach einer Erhöhung des Betrags, der über das PM-KISAN-Programm verteilt wird, das Bauernfamilien, die bebaubares Land besitzen, eine jährliche Summe von Rs 6.000 zur Verfügung stellt. In den letzten zwei Jahren haben die Zentralregierung und sechs Landesregierungen DBT-Programme zur Unterstützung des Einkommens der Landwirte eingeführt. Die Verbreitung solcher Systeme bietet eine einzigartige Gelegenheit, die Durchführbarkeit der DBT-Systeme, die zugrunde liegende staatliche Kapazität und Infrastruktur sowie die Gesamtzufriedenheit der Begünstigten mit dem System zu bewerten. Die Erkenntnisse aus diesen zwei Jahren könnten politischen Entscheidungsträgern dabei helfen, einen tiefen Einblick zu gewinnen, die Kapazitäten für bestehende Systeme zu erweitern oder sie je nach Leistung vollständig zu ersetzen.

In einer sechsmonatigen Feldstudie untersuchten wir die Umsetzung des Rythu Bandhu-Programms (RBS), eines von der Regierung Telangana implementierten DBT-Programms, das sich auf Grundbucheinträge zur Identifizierung der Begünstigten stützt. Das Programm bietet jedem Landwirt, der landwirtschaftliches Land besitzt, eine jährliche Einkommensunterstützung von 10.000 Rupien pro Acre. Wir stellten fest, dass das Programm einigermaßen gut funktionierte und die von uns befragten Leistungsempfänger ein hohes Maß an Zufriedenheit mit RBS zeigten. Es gibt jedoch mehrere Vorbehalte zu diesem allgemeinen Ergebnis, und diese Vorbehalte enthalten wichtige Einblicke in die Gestaltung solcher DBT-Schemata.



Zu Beginn ist das RBS ein relativ einfach zu verwaltendes Schema, da es bedingungslos ist und auf einer bereits bestehenden Grundbuchinfrastruktur beruht. Die Leistungsberechtigten müssen sich weder für die Inanspruchnahme der Leistung proaktiv registrieren noch einen Nachweis – etwa ob sie das Land tatsächlich bebaut oder den Betrag für den Erwerb landwirtschaftlicher Betriebsmittel verwendet haben – für die Inanspruchnahme der Leistung nachweisen. Der Staat nutzt die vorhandene Grundbuchinfrastruktur, um die Begünstigtenliste zu erstellen.

Dadurch konnten die Kosten und Ressourcen für die Verwaltung der RBS deutlich reduziert werden. Noch wichtiger ist, dass es die allgemeine Zufriedenheit der Begünstigten erhöhte, da es ihre Berührungspunkte mit der Verwaltung verringerte. Dies hat zu einer relativ höheren Zufriedenheit mit dem RBS im Vergleich zum PM-Kisan-Programm geführt, das eine Reihe von Ausschlüssen enthält. Diese Ausschlüsse sind abhängig von der Größe des Grundstücksbesitzes, dem Beruf des Grundstückseigentümers, unabhängig davon, ob der Grundstückseigentümer Renten bezieht oder im vorangegangenen Veranlagungsjahr Einkommensteuer gezahlt hat. Dies erhöht die Kosten für die Verwaltung des Systems und verringert die Gesamtzufriedenheit der Begünstigten.

Im Gegensatz zu mehreren anderen Bundesstaaten, die ähnliche Einkommensstützungsprogramme für die Landwirtschaft eingeführt haben, hat die Regierung von Telangana vor der Einführung des RBS eine landesweite Landaufzeichnungsaktualisierungsaktion (LRUP) durchgeführt. An dieser Aktion nahmen rund 1.600 Teams mit jeweils zwei bis drei Personen aus der Finanzabteilung teil. In 32 der 33 Distrikte des Bundesstaates gingen die Beamten des Finanzamts von Dorf zu Dorf, um die Landaufzeichnungen für jede landwirtschaftliche Parzelle zu aktualisieren. Den Eigentümern landwirtschaftlicher Parzellen wurden frische, digitalisierte Pattadar-Sparbücher ausgestellt. Grundstücke, bei denen Eigentums- und Grenzstreitigkeiten anhängig waren, wurden für die zweite Phase des LRUP zurückgehalten.

Mehrere Studien, die den Diskurs über Landtitel geprägt haben, deuten darauf hin, dass die Gerichte mit titelbezogenen Streitigkeiten überlastet sind. Wir stellten jedoch fest, dass die Landesregierung etwa 95 Prozent der landwirtschaftlichen Flächen als frei von Eigentumsstreitigkeiten räumen konnte (Tabelle 1).

Dafür gibt es zwei mögliche Gründe. Erstens hat die Landesregierung den Umfang der in den neu herausgegebenen digitalen Pattadar-Sparbüchern aufgezeichneten Informationen reduziert. So wurden beispielsweise Eigentumsrechte wie Mietverhältnisse und Hypotheken nicht erfasst. Zweitens enthielt das LRUP keine Grenzvermessung, wodurch der Umfang der erforderlichen Überprüfung erheblich reduziert wurde. Wie wir weiter unten erläutern, erweisen sich diese beiden Schwächen als Achillesferse bei der Umsetzung des RBS.

Was die erste betrifft, so hat das Fehlen einer Erhebung zu Inkonsistenzen zwischen der im Pahani erfassten Parzellenfläche – der auf Dorfebene geführten Grundflächenaufzeichnung – und der in der RBS-Begünstigtenliste erfassten Parzellenfläche geführt. Zum Beispiel haben wir die Pahani mit der RBS-Begünstigtenliste in zwei Beispieldörfern verglichen. Der Hof stellte fest, dass von der Gesamtzahl der Begünstigten in der RBS-Begünstigtenliste für diese beiden Dörfer (806) bei fast der Hälfte der Begünstigten (405) eine Diskrepanz zwischen der im Pahani erfassten Parzelle und der in der RBS-Liste eingetragen.

Im Durchschnitt stellten wir fest, dass in der RBS-Liste dieser beiden Dörfer im Vergleich zu den Pahani ein Landüberschuss von 0,55 bzw. 0,17 Acres pro Begünstigten verzeichnet wurde (Tabelle 2).

Dies führt dazu, dass in diesen beiden Dörfern ein Überschuss an Land von etwa 460 Morgen im RBS berücksichtigt wird. Da der RBS-Anspruch an die Größe jeder Parzelle gebunden ist, führt eine Überschätzung der Parzellengröße zu erheblichen Steuerverlusten. Wir schätzen, dass eine solche übermäßige Einbeziehung zu einer jährlichen Überschussauszahlung von etwa Rs 46 lakh in diesen beiden Dörfern im Rahmen der RBS führt.

In Bezug auf den zweiten oben genannten Grund: Da die digitalen Pattadar-Sparbücher zur Identifizierung der Begünstigten verwendet werden – und diese Sparbücher keine Informationen über Besitzinteressen erfassten – waren Pächter absichtlich aus dem Geltungsbereich des RBS ausgeschlossen. Dies ist ein gravierender Mangel, denn abgesehen von der Unsicherheit der Besitzverhältnisse für den Pächter entzieht es dem Pflüger des Landes die Einkommensbeihilfe. Von uns durchgeführte Interviews auf Bauernebene zeigen, dass der DBT-Betrag nicht von den Landbesitzern an die Pächter weitergegeben wird.

Schließlich stellten wir fest, dass der DBT-Mechanismus zwar die Berührungspunkte zwischen dem Begünstigten und der Verwaltung verringert hat, jedoch ein systematischer Beschwerdemechanismus fehlt. Wir fanden mehrere Begünstigte, die den RBS-Anspruch für die rabi-Saison 2019 nicht erhalten hatten und nicht wussten, an welche Stelle sie sich zur Wiedergutmachung wenden sollten. Dadurch wird der Landesregierung auch eine natürliche Rückkopplungsschleife für die Umsetzung und die Wirksamkeit des Programms auf der letzten Meile genommen. Auf der anderen Seite sieht Odisha, das ein ähnliches Schema implementiert hat, ausdrücklich ein telefonisches Beschwerdeverfahren vor, das den Begünstigten hilft und es der Landesregierung ermöglicht, die Leistung des Schemas zu verfolgen.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass DBTs zwar den Zugang zu Sozialleistungen erheblich vereinfachen, der Erfolg des Systems jedoch von der Einfachheit des Designs und dem Zustand der Infrastruktur abhängen wird, die dem Identifizierungsprozess zugrunde liegt. Auch wenn Regierungen die Möglichkeit prüfen, die Einkommensunterstützung im Zuge der Pandemie für die ländliche Bevölkerung aufzustocken, müssen der Erfolg und die Schwächen von Experimenten auf Landesebene berücksichtigt werden, um sicherzustellen, dass die Vorteile ihr Ziel erreichen.

(Die Autoren sind Forscher der Finance Research Group, Mumbai.)