Partnerschaftsunterricht

Bei öffentlich-privaten Partnerschaften muss Indien von Großbritannien lernen. Seien Sie realistisch, nicht ideologisch.

Infrastruktur, Infrastruktursektor, Infrastrukturnachrichten, öffentlich-private Partnerschaften, Unionshaushalt, Details zur Haushaltsinfrastruktur, PPP, PPP-Modell, Indian ExpressDer Ausgangspunkt in Indien kann oft eine öffentliche Behörde sein, die ineffizient ist, beim Kontakt mit den Bürgern korrupt ist und einen sehr schlechten Service bietet.

Da Indien die private Beteiligung an der Infrastruktur durch öffentlich-private Partnerschaften (PPPs) vertieft, ist dies ein günstiger Moment, um die Lehren aus Großbritannien, dem Vorreiter bei der Nutzung von ÖPP und der Privatisierung von Infrastrukturen, zu ziehen.

1989 übergab die britische Regierung Wasser- und Abwasserdienstleistungen an private Monopole, nachdem sie die Schulden des Sektors in Höhe von 4,9 Mrd. GBP übernommen und einen einmaligen Zuschuss von 1,5 Mrd. GBP gewährt hatte. Eine Analyse der Konten der Wasserbehörde Ofwat zeigt, dass die Unternehmen seitdem 51 Milliarden Pfund Schulden angehäuft und 56 Milliarden Pfund Dividenden ausgezahlt haben. In den 10 Jahren bis 2016 zahlten die neun Unternehmen 18,1 Mrd. GBP an Dividenden aus einem Gewinn nach Steuern von 18,8 Mrd. GBP aus. Sie finanzierten den Unterhalt und die Verbesserung der Infrastruktur fast ausschließlich durch Fremdkapital, obwohl sie genügend Geld erwirtschafteten, um die Investitionen aus eigenen Mitteln zu decken. Eine Studie ergab, dass die Refinanzierung des gesamten Eigen- und Fremdkapitals durch öffentliche Schulden die Kosten um 2,3 Mrd. GBP pro Jahr und die Haushaltsrechnungen um 40 Prozent senken würde.

In denselben 10 Jahren zahlte Thames Water, das London bedient und im Besitz des Infrastrukturfonds Macquarie war, 1,6 Mrd. In seinen 11 Jahren im Besitz hat Macquarie 15,9-19 Prozent Rendite erwirtschaftet. Interessanterweise ist Scottish Water, das einzige der 10 Unternehmen, das mit ähnlicher Effizienz und Qualität an der Börse geblieben ist, am wenigsten fremdfinanziert und hat den niedrigsten Tarif, obwohl es in den letzten 16 Jahren 35 Prozent mehr investiert hat als der Rest.

Bei den Bahnen ist die Bilanz ähnlich. Die Privatisierung verlief schnell, als der Bahnbetreiber aus Sicherheitsgründen wieder verstaatlicht wurde. Der verbleibende private Teil, Bahnbetreiber, wird stark subventioniert und kostete 2016-17 £3,3 Mrd. Trotz steigender Fahrpreise haben sich die öffentlichen Ausgaben von 1996 bis 2016-17 real von 2,3 Mrd. GBP auf 4,2 Mrd. GBP fast verdoppelt. Im Zeitraum 2012-16 zahlten diese privaten Unternehmen 634 Mio. £ des Betriebsgewinns von 868 Mio. £ als Dividenden aus. Ein Bericht der Regierung aus dem Jahr 2011 ergab, dass die Betriebskosten der britischen Eisenbahnen 40 Prozent höher und die Fahrpreise 30 Prozent höher sind als im Rest Europas. Die Kosten pro Personenkilometer waren 2010 trotz stark ausgeweiteter Nutzung gleich wie 1996. Auch bei Strom und Gas waren Asset-Stripping durch hohe Dividenden und höhere Verbraucherpreise zu beobachten.

Eine Bewertung des National Audit Office (CAG-Äquivalent) der bahnbrechenden britischen Private Finance Initiative (PFI) ergab, dass Schulen und Krankenhäuser, die mit PFI gebaut wurden, 40 Prozent bzw. 60 Prozent teurer sind als ihre jeweiligen Alternativen für den öffentlichen Sektor. Unter Verwendung der niedrigeren Kreditkosten der Regierung zur Diskontierung der Projektkosten stellte sie fest, dass nur sehr wenige PFI-Projekte den Preis-Leistungs-Test bestanden hätten. Es kam zu dem Schluss, dass dem Land zusätzliche Kosten in Milliardenhöhe ohne eindeutigen Nutzen entstanden seien.

Die Bilanz der Servicequalität ist nicht viel besser. In den Jahren 2000-11 stiegen die Zuverlässigkeit und Pünktlichkeit der britischen Bahn von 88 auf 91 Prozent, ein kleiner Anstieg angesichts der Fortschritte in der digitalen Technologie und massiver öffentlicher Investitionen. Das Sparen bei Investitionen in die weniger wichtigen Teile der privatisierten Wasser- und Abwasserversorgungsunternehmen hat die Umwelt stark belastet. Ein Bericht der Umweltbehörde aus dem Jahr 2018 stellte fest, dass nur 14 Prozent der englischen Flüsse die Mindeststandards erfüllten, gegenüber fast 25 Prozent im Jahr 2009. Andere Studien haben dies auf die Freisetzung von unbehandeltem Abwasser zurückgeführt, das eine Reihe hoher Bußgelder nach sich zog, darunter 20,3 £ mn Geldstrafe im Jahr 2017 auf Thames Water für die Entsorgung von 4,2 Mrd. Liter Abwasser in einem vom Richter als grenzwertig vorsätzlich bezeichneten Fall.

Eine Umfrage des Legatum Institute Anfang 2018 ergab, dass 76-83 Prozent eine Renationalisierung der Eisenbahn-, Energie- und Wasserindustrie befürworteten. Die Labour-Partei hat angekündigt, die Versorgungsunternehmen zu renationalisieren. Schließlich ließ der Schatzkanzler in seiner Haushaltsrede 2018 nach 716 Projekten seit 1992 offiziell den Vorhang für PFI fallen und sagte, er werde niemals einen PFI-Vertrag unterzeichnen.

Wie relevant ist die britische Erfahrung für Indien? In Großbritannien war der Ausgangspunkt in Bezug auf Effizienz und Servicequalität hoch und die Korruption bei der Serviceerbringung gering. Der indische öffentliche Sektor leidet unter spezifisch indischen Zwängen. Politische Einmischung bei der Anwerbung, wettbewerbsfähige Gewerkschaftsaktivitäten (die Plakate in jedem Bahnhof), starre Gehälter und Gerichtsurteile in Dienstleistungsangelegenheiten verringern die Effizienz des Personalmanagements im öffentlichen Sektor. Die Aktivitäten von Aufsichtsbehörden – Vigilance, Comptroller und Auditor General usw. – führen zu einer extremen Risikoaversion bei der Entscheidungsfindung und verringern die Effizienz von Beschaffungs- und Betriebsentscheidungen.

Der Ausgangspunkt in Indien kann oft eine öffentliche Behörde sein, die ineffizient ist, beim Kontakt mit den Bürgern korrupt ist und einen sehr schlechten Service bietet. Bei einer deutlich niedrigeren Ausgangsbasis ist es durchaus denkbar, dass private Anbieter operativ effizienter sind und einen besseren Service bieten. Insofern ist PPP in Indien stärker vertreten als in Großbritannien.

Auf der anderen Seite ist die Regulierungskapazität in Indien schwächer. Die eindeutige Lehre aus dem Vereinigten Königreich lautet, dass fähige Regulierungsbehörden nicht verhindern konnten, dass Vermögenswerte abgezogen und Investitionen gespart werden. Nichts deutet darauf hin, dass sich dies in Indien nicht wiederholen würde. Außerdem ist die Verwendung von PPP ausschließlich für die außerbilanzielle Finanzierung zur Reduzierung des kurzfristigen Haushaltsdefizits ein Pfennig und töricht, da die Kreditkosten des privaten Sektors viel höher sind.

Daher muss Indien bei der Förderung von PPP realistisch sein, nicht ideologisch. Vorsicht ist geboten. Zunächst darf PPP nicht nur eine Abkürzung sein, um Geld zu sparen oder fiskalische Lücken zu schließen oder Risiken zu transferieren; es sollte verwendet werden, um die Servicequalität zu verbessern oder die Effizienz zu verbessern. Zweitens müssen das Projektdesign und die PPP-Komponenten sorgfältig ausgewählt werden. So kann beispielsweise die Auslagerung arbeitsintensiver Tätigkeiten und des Kundendienstes unter Beibehaltung der Preisgestaltung und der Investitionen in öffentlicher Hand zu Effizienzgewinnen führen, ohne dass zu wenig oder zu viel investiert wird. Angesichts der höheren Kosten für privates Kapital und der Unvermeidlichkeit von Verzögerungen und damit verbundenen Kostenüberschreitungen wird der Bau am besten mit öffentlichen Krediten finanziert, obwohl der Betriebswert dann privat betrieben werden könnte. Drittens sind Neuverhandlungen unvermeidlich, da es unmöglich ist, perfekte langfristige Verträge zu schreiben. Klare Prinzipien und ein Mechanismus für Neuverhandlungen ohne Moral Hazard müssen eingeplant werden.

Die Autoren sind IAS-Offiziere. Ansichten sind persönlich