Ein fiskalischer Rahmen nach Covid für Indien

Die Regierung sollte planen, ihren Primärsaldo schrittweise zu verbessern. Dies würde vor dem Risiko schützen, dass sich das Wachstums-Zins-Gefälle ungünstig ausbildet.

Jedes noch so fundierte Ziel setzt perverse Anreize, ermutigt die Regierungen, Ausgaben ausserhalb des Budgets zu transferieren (wie bei den „Ölanleihen“ Mitte der 2000er Jahre und Subventionen in jüngerer Zeit) und schafft gleichzeitig einmalige Einnahmen ( B. durch den Verkauf eines öffentlichen Unternehmens an ein anderes).

Seit mehr als einem Jahrzehnt ist Indiens fiskalisches Problem auf der Kippe, wird als Besorgnis anerkannt, aber aus den Reihen der drängenden Probleme ausgeschlossen. Jetzt ist das Problem jedoch mit aller Macht zurück. COVID hat die Haushaltslage auf den Kopf gestellt, und ihre Behebung wird viel Zeit und Mühe erfordern, selbst wenn sich die Wirtschaft erholt. Diese besorgniserregende Aussicht hat dazu geführt, dass das Gesetz über steuerliche Verantwortung und Haushaltsführung (FRBM) abgestaubt, wieder eingeführt und umgesetzt wird – diesmal streng und treu. Aber bevor wir sie beachten, müssen wir verstehen, warum die bisherige FRBM-Strategie gescheitert ist und wie eine Wiederholung verhindert werden kann. Im Folgenden argumentieren wir, dass die neue Strategie nicht wie die aktuelle FRBM aussehen wird.

Beginnen Sie mit der Identifizierung des genauen Problems: Indiens Staatsverschuldung ist in die Höhe geschnellt. Es macht jetzt fast 90 Prozent des BIP aus – das höchste unabhängige Indien, das es je gesehen hat (Abbildung 1). Die aktuelle Quote liegt rund 10 Prozentpunkte über ihrem früheren Höchststand Anfang der 2000er Jahre, was den Anstoß zur Einführung des FRBM gab. Die Schuldenquote wird mit der Normalisierung des BIP natürlich sinken. Trotzdem wird sie bei der derzeitigen Politik auf absehbare Zeit wahrscheinlich 80 Prozent überschreiten.

Wäre ein solches Schuldenniveau nachhaltig? Die Antwort findet sich in einem neuen Grundsatzpapier, das wir zusammen mit Olivier Blanchard vom Peterson Institute for International Economics verfasst haben. Kurz gesagt hängt Nachhaltigkeit von zwei Schlüsselfaktoren ab: Primärsaldo (PB), Einnahmen abzüglich zinsunabhängiger Ausgaben; und (r-g) die Differenz zwischen den Fremdkapitalkosten und der nominalen Wachstumsrate.



Grafik: Ritesh Kumar

Einfache Fiskalarithmetik zeigt, dass Schulden nicht explodieren, wenn erstere (Primärsaldo) größer ist als letztere (Zins-Wachstums-Differenz). Im Fall Indiens war der PB negativ, da die Regierung Primärdefizite verzeichnete, dies wurde jedoch in den letzten zehn Jahren durch günstige Differenzen ausgeglichen, da die Zinssätze unter dem Wachstum lagen (Abbildung 2, Phase 2). Daher die weitgehend stabile Schuldenquote. Dieses Gleichgewicht wurde nun durch den plötzlichen Schuldenanstieg gestört. Insbesondere könnten nun höhere Zinssätze erforderlich sein, um die Anleger davon zu überzeugen, die viel höheren Schulden zu halten. Wenn das Zins-Wachstums-Gefälle folglich ungünstig wird, wie es in der vorangegangenen Phase hoher Verschuldung Anfang der 2000er Jahre der Fall war (Abbildung 2, Phase 1), dann könnte die Schuldentragfähigkeit nur durch eine Verlagerung des Primärsaldos in einen Überschuss gewahrt werden. Und das wäre nicht einfach.

Überlege, warum. Das zugrunde liegende Primärdefizit des Zentrums und der Staaten zusammen beträgt in der Regel etwa 3 Prozent des BIP (einschließlich etwa 1 Prozentpunkt des Schuldenanstiegs durch die Rekapitalisierung von Banken und die Übernahme von Schulden öffentlicher Unternehmen). Um den Primärsaldo in einen bescheidenen Überschuss umzuwandeln, wäre also eine Anpassung um 4 Prozentpunkte des BIP erforderlich. Aber die zinsunabhängigen Ausgaben machen nur etwa 20 Prozent des BIP aus. Wenn Steuererhöhungen ausgeschlossen würden, würde eine plötzliche Anpassung folglich eine Kürzung der zinsunabhängigen Ausgaben um mindestens 20 Prozent (4 dividiert durch 20 mal 100) erfordern. Dies wäre natürlich politisch unmöglich.

Diese Spannung – zwischen der möglichen Notwendigkeit einer plötzlichen, großen Anpassung und der Schwierigkeit, dies zu tun – macht Indien anfällig für Panik und möglicherweise sogar für Krisen. Die Regierung muss die Spannungen beseitigen und eine präventive Konsolidierung vornehmen, um die Notwendigkeit einer plötzlichen Anpassung zu verhindern. Wie macht man das? Die Einführung des FRBM im Jahr 2003 spiegelte die Überzeugung wider, dass eine strikte Begrenzung der Haushaltsdefizite sowohl für das Zentrum als auch für die Bundesstaaten die Lösung sei. Aber dieser Rahmen hat nicht funktioniert. Abgesehen von der Anfangsphase, in der das Wachstum boomte, wurden die Defizitziele bei der Überschreitung weitgehend eingehalten, so dass der Primärsaldo im Wesentlichen unverändert blieb (Abbildung 2, Phase 2).

Aber gibt es eine Alternative? Tatsächlich gibt es. Die Regierung sollte damit beginnen, ein klares Ziel zu definieren, das nicht auf willkürlichen Zielen, sondern auf soliden ersten Prinzipien basiert: Sie sollte darauf abzielen, die Schuldentragfähigkeit zu gewährleisten. Zu diesem Zweck könnte die Regierung eine Strategie verabschieden, die auf vier Prinzipien basiert, wie sie in der Dissent Note von einem von uns an den FRBM-Ausschuss im Jahr 2017 dargelegt wurden.

Erstens sollte Indien mehrere fiskalische Kriterien für die Lenkung der Fiskalpolitik aufgeben. Das derzeitige FRBM legt Ziele für das Gesamtdefizit, das Einnahmendefizit und den Schuldenstand fest. Diese Vielzahl von Zielen behindert das Ziel der Gewährleistung der Nachhaltigkeit, da die Ziele miteinander in Konflikt geraten können, was zu Verwirrung darüber führt, welches Ziel verfolgt werden soll, und dadurch die Rechenschaftspflicht verschleiert wird.

Zweitens sollte jeder zukünftige Rahmen nicht auf bestimmte Zahlen fixiert sein. Auf der ganzen Welt erkennen Länder, dass Defizitziele von 3 Prozent des BIP und Schuldenziele von 60 Prozent des BIP keine angemessene wirtschaftliche Grundlage haben. Im Fall Indiens berücksichtigen sie weder die eigene Fiskalarithmetik noch den starken politischen Willen des Landes, seine Schulden zurückzuzahlen.

Genauer gesagt, jedes spezifische Ziel, egal wie gut begründet, setzt perverse Anreize, indem es Regierungen ermutigt, Ausgaben außerhalb des Budgets zu transferieren (wie bei den Ölanleihen Mitte der 2000er Jahre und Subventionen in jüngerer Zeit), während gleichzeitig ein Einnahmen abschöpfen (z. B. durch den Verkauf eines öffentlichen Unternehmens an ein anderes). Die Regierung hat lobenswerterweise wieder Subventionen in den Haushalt 2021-22 aufgenommen, aber solange der Druck besteht, ein bestimmtes Ziel zu erreichen, wird die Versuchung bestehen, auf intransparente Transaktionen zurückzugreifen.

Von dem, was nicht getan werden sollte, hin zu einer positiven Agenda. Wir sind der Ansicht, dass sich die Regierung auf nur eine Maßnahme zur Lenkung der Fiskalpolitik konzentrieren sollte. In letzter Zeit haben einige vorgeschlagen, sich auf das Zins-BIP oder das Zins-Ertrags-Verhältnis zu konzentrieren. Obwohl diese Kennzahlen als Maß für die Gesundheit der öffentlichen Finanzen einen gewissen Nutzen haben, sind sie als operative Orientierungshilfe entschieden ungeeignet. Der Grund ist einfach: Die Zinszahlungen werden im Wesentlichen kurzfristig fixiert, da die Defizite des laufenden Jahres den hohen historischen Schuldenbestand nur marginal erhöhen. Wenn die Regierung beispielsweise einen zu großen Anreiz erlassen würde, der die Haushaltslage untergrub, würden sich die Zinssätze aufgrund des vorübergehenden Anstiegs des BIP und der Einnahmen für einige Jahre sogar verbessern. Erst wenn die Zinszahlungen schließlich, aber allmählich, steigen, wird das Problem aufgedeckt.

Stattdessen schlagen wir vor, auf den Primärsaldo abzuzielen. Zugegeben, dieses Konzept ist neu für Indien und es wird Zeit brauchen, bis die Öffentlichkeit es aufnimmt und akzeptiert. Aber es ist von Natur aus einfach und hat den herausragenden Vorzug, dass es – viel mehr als die bestehenden oder vorgeschlagenen Ziele – eng mit der Erreichung des Gesamtziels der Sicherung der Schuldentragfähigkeit verbunden ist. Anders ausgedrückt ist ein Primärüberschuss ein Schutzschild, der die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen vor dem Risiko schützt, dass das Wachstums-Zins-Gefälle in der Zukunft ungünstig ausfällt (Abbildung 2, Phase 3). Schließlich sollte das Zentrum keine Jahresziele für den Primärsaldo festlegen. Stattdessen sollte sie einen Plan zur schrittweisen Verbesserung des Primärsaldos ankündigen, beispielsweise um durchschnittlich einen halben Prozentpunkt des BIP pro Jahr, und deutlich machen, dass sie die Konsolidierung in guten Zeiten beschleunigen, in weniger lebhaften Zeiten mäßigen und sie beenden wird wenn ein kleiner Überschuss erzielt wurde.

Diese Strategie hat mehrere Vorteile. Es ist einfach und leicht zu kommunizieren; es ist schrittweise und daher machbar. Und weil es machbar ist, wird es glaubwürdig sein. Diese Glaubwürdigkeit wird sich mit der Umsetzung der Strategie weiter verbessern, wodurch möglicherweise ein positiver Kreislauf entsteht, in dem das wachsende Vertrauen der Märkte die Risikoprämien auf Anleihenzinsen verringert und dadurch die Wachstums-Zins-Differenzen verbessert, was wiederum den Schuldenabbau beschleunigen wird, die Aussichten für Nachhaltigkeit weiter verbessern.

Zweifellos stellt dieser Ansatz eine wesentliche Abweichung von der derzeitigen Praxis dar. Am offensichtlichsten ist die Änderung des Ziels, die Betonung des Erreichens von Nachhaltigkeit und nicht einer bestimmten Schuldenquote. Und aus diesem Wandel ergibt sich eine völlig neue Strategie: Der Primärsaldo als Leitgröße, ein breiter Abwärtspfad statt Jahresziele, Flexibilität bei der jährlichen Politik in Abhängigkeit von der Wirtschaftslage und ein Endpunkt im Einklang mit dem Gesamtziel . Diese Elemente unterscheiden sich alle radikal vom Ansatz des FRBM. Aber an den gescheiterten Ansätzen der Vergangenheit festzuhalten, kann nicht die richtige Antwort sein.

COVID hat die öffentlichen Finanzen Indiens auf den Kopf gestellt. Es ist an der Zeit, aus den Erfahrungen der Vergangenheit zu lernen und sich anzupassen. Die Annahme eines einfachen neuen fiskalischen Rahmens in der von uns vorgeschlagenen Richtung könnte der richtige Weg sein.

Subramanian ist ehemaliger Chefwirtschaftsberater der indischen Regierung, Felman ist ehemaliger IWF-Repräsentant in Indien