Für ein intelligenteres Ernährungssicherungsprogramm

Evidenzbasierte Ansätze, einschließlich jener, die in Mexiko und Brasilien erprobt wurden, können Mängel in Indiens Ernährungsplänen beseitigen.

Es wurde erwartet, dass die Umsetzung des National Food Security Act die ernährungsphysiologischen Herausforderungen verringert. (Datei)

Geschrieben von Vijay Avinandan, Alok Mishra, Subham Awasthi

Die Ergebnisse des National Family Health Survey (NFHS-5) wurden als Realitätscheck verwendet, und sogar Experten versuchen, sie zu verstehen. Die Umfrage zeigt, dass sich die Ernährungssicherheit und Ernährung in Indien seit der letzten NFHS-Runde (2015-16) verschlechtert hat. Von den 22 Bundesstaaten und Unionsterritorien (UTs), für die die Daten veröffentlicht wurden, zeigen 18 entweder eine Stagnation oder eine Verschlechterung der Wachstumshemmung (Altersgröße) bei Kindern unter fünf Jahren. Da die Daten das Bild vor COVID-19 zeigen, könnte der aktuelle Ernährungszustand besorgniserregender sein, insbesondere für die Armen und Randgruppen. Die endgültigen Zahlen und der Trend für das Land werden jedoch erst bekannt, wenn die Daten für die restlichen Staaten/UTs vorliegen.

Mehrere Studien haben gezeigt, dass Wachstumsverzögerungen in der Kindheit, die eine langfristige chronische Unterernährung widerspiegeln, mit schlechten Schulleistungen und einer verminderten Erwerbsfähigkeit im Erwachsenenalter verbunden sind. Die Ernährung dient auch als effektiver Einstiegspunkt für die menschliche Entwicklung mit hohen wirtschaftlichen Erträgen – Studien zeigen, dass für jede ausgegebene Rupie mehr als 16 zurückgegeben werden.



Weltweit macht Indien etwa ein Drittel der Gesamtbevölkerung verkümmerter Kinder unter fünf Jahren aus. Das Land hat daher einen harten Weg vor sich, um das Ziel für nachhaltige Entwicklung von 2030 für Wachstumsstörungen bei Kindern zu erreichen.

Es wurde erwartet, dass die Umsetzung des National Food Security Act die ernährungsphysiologischen Herausforderungen verringert. Das Gesetz machte den Zugang zu Nahrungsmitteln für einen großen Teil der Gesellschaft zu einem Rechtsanspruch – 75 Prozent der ländlichen und 50 Prozent der städtischen Bevölkerung des Landes. Heute ist die NFSA die wichtigste Säule, die Indiens Food-Safety-Net-Programme unterstützt, insbesondere das Targeted Public Distribution System (TPDS), Mid-Day-Meal (MDM) und Integrated Child Development Services (ICDS-Anganwadi-Supplementary Nutrition Programme). Allein TPDS versorgt rund 76 Millionen Karteninhaber mit subventioniertem Getreide.
Nationale Zahlen für Lebensmittelgetreidebeschaffung, Abnahme und Budgetzuweisungen im Rahmen der NFSA sind atemberaubend. Die Beschaffung von Reis und Weizen stieg zwischen 2009-10 und 2018-19 um fast 35 Prozent. Die jährliche Abnahme von Nahrungsgetreide stieg im gleichen Zeitraum um rund 30 Prozent. Insgesamt hat sich die jährliche Lebensmittelsubvention für Verbraucher – oder die Differenz zwischen wirtschaftlichen Beschaffungskosten und Verkaufsrealisierung zu zentralen Ausgabepreisen – fast verdreifacht, von 42.489,7 Mrd. Tatsächlich könnten die tatsächlichen Haushaltszahlen aufgrund der anstehenden Beiträge an die Food Corporation of India höher ausfallen.

NFSA scheint jedoch aus einer Reihe von Gründen ihre Ziele bei der Erzielung ernährungsphysiologischer Ergebnisse verfehlt zu haben.

Erstens wurde die Bestimmung des Gesetzes zur Diversifizierung von Waren, die im Rahmen von TPDS vertrieben werden, aufgrund von Beschaffungsproblemen nicht erfüllt. Der derzeitige Lebensmittelkorb (Reis, Weizen, Grobgetreide) nach dem Gesetz verbessert die Ernährungsvielfalt der Begünstigten nicht wesentlich. Sowohl staatliche als auch unabhängige Studien haben gezeigt, dass die indische Ernährung über Staaten und Einkommensgruppen hinweg unausgewogen ist. Der Kalorienanteil von Vollkornprodukten liegt deutlich über dem empfohlenen Richtwert, während der von Obst, Gemüse und Fleisch deutlich darunter liegt. Der Mangel an Ernährungsvielfalt wird mit Unterernährung, Mikronährstoffmangel und nicht übertragbaren Krankheiten in Verbindung gebracht, ein Muster, das in den NFHS-5-Ergebnissen offensichtlich ist.

Zweitens ist der Überprüfungs- und Bewertungsmechanismus der NFSA weiterhin ergebnisorientiert. Die letzten Daten zur tatsächlichen Kalorienaufnahme, die aus den Konsumausgaben der Haushalte abgeleitet wurden, liegen beispielsweise nur für den Zeitraum 2011-12 vor. Darüber hinaus liefern die NFHS-Berichte keine nach Rationierungskartenbesitz aufgeschlüsselten Ergebnisse. Es überrascht nicht, dass der Raum für Beweise in den letzten sieben Jahren mit weniger strengen Bewertungen und Lebensmittelbulletins gefüllt ist, die keinen Einblick in die Ernährungsergebnisse geben. Diese Studien und Bulletins konzentrieren sich hauptsächlich auf administrative Aspekte wie den Besitz von Lebensmittelkarten, die Versorgung mit Nahrungsgetreide, die Zufriedenheit der Endverbraucher, die Zuteilung und Abnahme von Nahrungsgetreide, die finanziellen Ausgaben usw. Dadurch werden Schlüsselthemen wie die Ernährungsvielfalt vernachlässigt konsequent, was die Fähigkeit der politischen Entscheidungsträger schwächt, evidenzbasierte Kurskorrekturen vorzunehmen.

Das Gesetz sieht eine stärkere Aufsicht durch die Staaten durch staatliche Lebensmittelkommissionen (SFCs) vor. Es wird erwartet, dass ein SFC, bestehend aus einschlägigen Experten, die NFSA überwacht und bewertet und landesspezifische Herausforderungen und Minderungsmaßnahmen aufzeigt. Allerdings verfügen weniger als die Hälfte der Staaten über funktionale SFCs und es gibt nur wenige Informationen über ihre tatsächliche Rolle. In einer kürzlich durchgeführten nationalen Überprüfungssitzung wurden zu den wichtigsten Herausforderungen, die von 13 SFCs genannt wurden, finanzielle Zwänge, infrastrukturelle Herausforderungen, Personalmangel und mangelnde Autonomie gehört.

Schließlich wurde die Vorschrift, mit Instrumenten wie Direct Benefit Transfers (DBT) oder Lebensmittelgutscheinen zu experimentieren, nicht in die Praxis umgesetzt. Ein rohstofflastiges System wie TPDS ist nicht nur teuer, sondern leidet auch unter Leckagen, Umleitungen und Ineffizienzen. Die im Gesetz anerkannte Alternative besteht darin, den Endverbrauchern Geldtransfers zu einem fairen Preis zu ermöglichen und ihnen zu ermöglichen, Lebensmittelgetreide direkt vom Markt zu beziehen.

Die DBT-Modalität unter NFSA wurde nur in UTs von Chandigarh, Puducherry und Dadra & Nagar Haveli (jetzt Dadra und Nagar Haveli und Daman und Diu) implementiert. Selbst in diesen UTs deuten Studien darauf hin, dass Endnutzer aufgrund der unzureichenden Höhe der Subventionen, des geringen Bewusstseins, der Transaktionskosten und der Subventionsabzweigung durch männliche Haushaltsmitglieder möglicherweise keine Barüberweisungen bevorzugen.

Was kann also getan werden, um das Lebensmittelsicherheitsnetz zu verbessern?

Erstens erfordert das DBT-Experiment für NFSA eine sorgfältigere Pilotierung und Ausweitung auf willige Staaten. Eine dynamische Ernährungslinie, ähnlich der Armutsgrenze, kann verstärkt werden, um als Ziel für die NFSA zu dienen. Strengere Auflagen wie die Verknüpfung des Geldtransfers mit dem Schulbesuch, Impfungen usw. können eingeführt werden. Darüber hinaus kann eine Verhaltensänderungskommunikation eingeführt werden, um die mögliche Abzweigung von Bargeld durch die Haushalte für nicht-nahrungsmittelbezogene Ausgaben zu reduzieren. Investitionen in ein qualitativ hochwertiges Monitoring und Evaluation (M&E) für DBT sind ein Muss, da solche Programme anfällig für Einschluss- oder Ausschlussfehler sind.

Länder wie Mexiko und Brasilien präsentieren gute Beispiele für erfolgreiche Conditional Cash Transfer (CCT)-Programme. Mexiko und Brasilien haben ihre CCT-Programme über mehrere Jahre Wirkungsevaluationen unterzogen und auf der Grundlage der Ergebnisse Kurskorrekturen vorgenommen. Dies führte zu einer signifikanten Verbesserung der Ergebnisse in Bezug auf Gesundheit, Bildung und Ernährung. Diese Erfolgsmodelle verdienen sicherlich eine genauere Untersuchung und einen Vergleich mit dem indischen DBT.

Zweitens muss in der Zwischenzeit auch der Lebensmittelkorb im Rahmen der NFSA diversifiziert werden, um mehr Lebensmittelgruppen einzubeziehen. Einige vielversprechende Schritte wurden unternommen, wie die Aufnahme von Hülsenfrüchten in die NFSA während der Sperrung der COVID-19-Pandemie und die Ausweitung des Pilotprogramms für die Verteilung von angereichertem Reis in aufstrebenden Bezirken. Mehrere Staaten haben auch die Initiative ergriffen, Hirse im Rahmen des TPDS einzuführen. Es sind jedoch konzertiertere Anstrengungen und Investitionen erforderlich, um das derzeitige Ungleichgewicht bei den Ernährungsgewohnheiten und die daraus resultierenden Ernährungsergebnisse zu mildern. Die Diversifizierung der Lebensmittelgruppen wird die ohnehin schon erheblichen öffentlichen Ausgaben zwangsläufig erhöhen. Daher müsste das derzeitige System der Begünstigtenausrichtung nicht förderfähige Begünstigte ausschließen – schätzungsweise etwa 25 bis 37 % der gesamten TPDS-Begünstigten bis 2011-12.

Im Jahr 2017 hatte die NITI Aayog im Rahmen der Nationalen Ernährungsstrategie mehrere Maßnahmen vorgeschlagen, darunter eine stärkere Konvergenz zwischen bestehenden ernährungsorientierten Programmen, eine Diversifizierung der Ernährung, um Lebensmittelgruppen mit hohem Vitamin A-, C- und Eisengehalt einzubeziehen, die Stärkung der bestehenden Überwachung und Frühwarnsysteme und mehr Eigenverantwortung und Überwachung durch die lokale Gemeinschaft. Einige Staaten haben diesbezüglich innovative Maßnahmen ergriffen, wie zum Beispiel das MAMTA, ein bedingtes Geldtransfersystem von Odisha, bei dem schwangere Frauen und stillende Mütter finanzielle Unterstützung erhalten, die von Bedingungen wie der Registrierung einer Schwangerschaft, der Durchführung von Schwangerschaftsuntersuchungen, Impfungen, usw. Chhattisgarh und Jharkhand haben unter anderem Strategien zur Verfolgung und Beratung von schwangeren Frauen und stillenden Müttern durch gemeinschaftsgeführte Modelle wie die Strategie von Nava Jatan und Dular implementiert. Eine Evaluierung von Dular aus dem Jahr 2007 ergab, dass das Programm zu einem erhöhten Wissen über die Ernährung, Ernährung und Pflege von Kindern und zu anderen verbesserten Gesundheits- und Ernährungsergebnissen führte. Basierend auf den Erkenntnissen weitete die Regierung von Jharkhand diese Strategie auf alle Zentren Anganwadi aus.

Last but not least hat das NFHS-5 dazu beigetragen, einige Evidenzlücken zu schließen, da die NSS-Verbraucherausgabenerhebung der Haushalte von 2017-18 (PIB, 2019) fehlt. In Zukunft sollte der unmittelbarste Schritt darin bestehen, von der Ausgabe zu einem ergebnisorientierten Leistungsmanagement der NFSA zu wechseln, indem mehr Informationen über das Wohlbefinden der Endbenutzer erfasst werden. Derzeit umfasst der Bewertungsmechanismus für die NFSA 27 Bundesstaaten und UTs in Indien, wird vierteljährlich gemeldet und von Forschungseinrichtungen und externen Gutachtern durchgeführt. Das letzte Viertel der Auswertung für jedes Bundesland kann Fragen zur Ernährungsvielfalt und zur Kalorienaufnahme für Haushalte beinhalten. Außerdem kann die Qualität der Umfrage durch die Aufnahme neuer und robuster Indikatoren verbessert werden – dazu könnten Ernährungsvielfalt, allgemeine Ernährungssicherheit der Haushalte, Erhöhung der Stichprobengröße der Befragten und stärkere Aufsicht gehören. In dieser Hinsicht wurden bereits einige Anstrengungen unternommen, wie etwa Indikatoren im SDG India Dashboard. Es besteht jedoch die Notwendigkeit, solche Indikatoren und Erhebungen logischerweise im Rahmen der NFSA zu übernehmen. Expertenorganisationen wie das Entwicklungsüberwachungs- und Evaluierungsbüro NITI Aayog und seine Partner können mit der technischen Unterstützung und Überwachung des gesamten Prozesses beauftragt werden. Die Investition in M&E, die nur einen Bruchteil des gesamten NFSA-Budgets kostet, kann im Vergleich zu längeren nationalen Erhebungen häufiger die dringend benötigten Erkenntnisse über die Ergebnisse liefern.

Der vertikalisierte Ansatz zur Bereitstellung von Programmen zur Verbesserung der Ernährungsergebnisse scheint seinen Lauf genommen zu haben. Angesichts der unterschiedlichen lokalen Ernährungsgewohnheiten, die oft durch ein Überangebot an billigem Getreide verzerrt wurden, erfordert die Lösung des Ernährungsproblems Indiens einen systembasierten Ansatz, der auf einer stärkeren Konvergenz zwischen den Interessengruppen, einer Dezentralisierung im wahren Sinne und besseren Datensystemen basiert um schnelleres Lernen und Kurskorrekturen zu fördern.

(Avinandan ist Monitoring & Evaluation Officer United Nations World Food Programme, Mishra ist stellvertretender Generaldirektor, Development Monitoring and Evaluation Office (DMEO), NITI Aayog und Awasthi ist Monitoring & Evaluation Lead, DMEO, NITI Aayog)