Warum das Durchgreifen der Armee in Myanmar eine Krise für die ASEAN ist

• Kategorie: Meinung

„Mitglieder zu entlassen, die sich nicht an internationale Normen und Regeln halten, ist eine schwierige, aber notwendige Entscheidung, die die ASEAN treffen muss“, sagt Rahul Mishra.

Rund 70 Zivilisten haben bereits ihr Leben verloren, als sie friedlich gegen Myanmars Militärjunta protestierten. (AP-Foto)

Geschrieben von Rahul Mishra

Der Putsch vom 1. Februar und die anhaltende Gewalt in Myanmar haben Zivilgesellschaften und Regierungen in ganz Asien erschüttert. Rund 70 Zivilisten haben bereits ihr Leben verloren, als sie friedlich gegen Myanmars Militärjunta protestierten. Auch die von Regierungsbeamten angeführte Bewegung des zivilen Ungehorsams sieht sich mit brutaler Unterdrückung durch die Sicherheitsbehörden Myanmars konfrontiert. Trotz Bedenken ist es auch der internationalen Gemeinschaft nicht gelungen, die Normalität wiederherzustellen.

Zwar ist die Wiederherstellung der Demokratie, so mangelhaft und mehrheitlich unter der von Aung San Suu Kyi geführten NLD (National League for Democracy) regiert, in absehbarer Zeit nicht denkbar – zumindest nicht friedlich. Der Status quo ante hängt von einer externen Intervention im Rahmen der R2P-Bestimmung (Right to Protect) der Vereinten Nationen ab, die die Vorstellungskraft der UNSC-Mitglieder noch nicht erregt hat und dies auch in Zukunft unwahrscheinlich ist.

Das Rätsel um Myanmar hat die Schwachstellen und Mängel der ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) erneut aufgedeckt. Der zehnköpfige südostasiatische Block, dem Myanmar seit 1997 angehört, sieht sich internationalen Gegenreaktionen gegenüber. Sowohl China als auch die USA haben ASEAN ermutigt, auf dem Fahrersitz zu sitzen und einen Ausweg zu finden. Anscheinend wird das lang gehegte Beharren der ASEAN auf der ASEAN-Zentralität zurückgeworfen, was sie verblüfft, gespalten und größtenteils ineffektiv zurücklässt.

Um die Stücke aufzusammeln, berief ASEAN am 2. März ein virtuelles Notfalltreffen ein, das Symptome eines tiefen institutionellen Dilemmas zeigte. Trotz einer harten Haltung des Trios Indonesien-Malaysia-Singapur konnte das Treffen keine greifbaren Ergebnisse bringen. Abneigung gegen die Verhängung von Sanktionen oder Strafmaßnahmen gegen Myanmar, Thailand und Vietnam trugen dazu bei, die Erklärung von Brunei, dem ASEAN-Vorsitzenden 2021, zu mildern. Vietnam, derzeit nichtständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrates, hat in seinen UN-Erklärungen den Putsch und die Unterdrückung der Demokratie in Myanmar nicht kritisiert. Thailands Entscheidung, Proteste von Ausländern zu verbieten, richtet sich auch gegen Putschgegner und Arbeiter aus Myanmar.

Die jahrzehntelange Tradition der ASEAN, sich nicht in die internen Angelegenheiten der Mitglieder einzumischen, und ein konsensbasierter Ansatz, der ordnungsgemäß in der ASEAN-Charta verankert ist, werden eindeutig seit Jahren als Entschuldigung für ihre Untätigkeit bei regionalen humanitären und normativen Krisen ausgenutzt. Ob es der Rohingya-Völkermord unter Suu Kyis Aufsicht war, der thailändische Putsch von 2014 oder Dutertes Drogenkrieg, ASEAN schwieg praktischerweise. Ohne jeglichen Notfallmechanismus zur Bewältigung solcher Krisen steht die ASEAN erneut vor ihrem schlimmsten Albtraum.

In den 1990er Jahren ermutigte das Ende des Kalten Krieges in Verbindung mit dem Erfolg bei der Lösung der kambodschanischen Krise die ASEAN, potenzielle Mitglieder zu erreichen. Vietnam und Myanmar spielten in dieser Liste eine herausragende Rolle. Um die Kandidatur Myanmars zu unterstützen, schlug Thailand die Idee eines konstruktiven Engagements vor und betonte, dass die ASEAN Myanmar umfassend einbeziehen und gleichzeitig die Junta überzeugen sollte, die Demokratie wiederherzustellen, da sich die Isolation Myanmars als kontraproduktiv erwiesen habe.

Zwei Jahrzehnte später wird nicht nur Myanmar, sondern auch Thailand von autoritären Regimen kontrolliert. Das Eintauchen in konstruktives Engagement eröffnet der ASEAN die Möglichkeit, sich zu besinnen, zu reformieren und erforderlichenfalls zu verkleinern. Die Entlassung von Mitgliedern, die sich nicht an internationale Normen und Regeln halten, ist eine schwierige, aber notwendige Entscheidung, die ASEAN nicht für andere, sondern um ihrer selbst willen treffen muss.

Zum einen hat Myanmar seit seiner Einführung nicht genug zum ASEAN-Regionalismus beigetragen. Als eines der am wenigsten entwickelten Länder der ASEAN blieb es meist ein Trittbrettfahrer. Im Gegensatz zu Vietnam blieb es ein Nettoempfänger von Geldern und Technologien und leistete keine greifbaren Beiträge. Auch im Hinblick auf die demokratischen Reformen 2011-2015 hat Myanmar diesen Übergang nicht wegen der ASEAN vollzogen; dies geschah aus Angst der Generäle vor stärkeren diplomatisch-militärischen Aktionen der Obama-Regierung.

Myanmars ASEAN-Aufnahme in den 1990er Jahren verlieh ihm die dringend benötigte Legitimität, um die es buhlte. Auch heute noch fungiert die ASEAN (versehentlich) als diplomatischer Schutzschild, der Myanmar vor strengen internationalen Maßnahmen schützt. Das konstruktive Engagement der ASEAN ermutigte fast alle ihre Dialogpartner, sich mit Myanmar zu engagieren und normative Bedenken zu übersehen. Es ist faszinierend, wie in den frühen 2000er Jahren die von den USA verhängten Sanktionen von ihren eigenen asiatischen Partnern umgangen wurden.

Selbst während der quasi-demokratischen Herrschaft der von Suu Kyi geführten NLD erschütterten unzählige Gräueltaten gegen die Rohingya-Minderheiten die ASEAN. Indonesiens und Malaysias häufige Proteste entlarvten die NLD-Regierung, spiegelten die Einheit der ASEAN schlecht wider und enthüllten ihre normativen Kapazitätsdefizite.

In Zukunft könnte ein praktischer Schritt für die ASEAN darin bestehen, ihre Guten Dienste aktiv zu halten, um mit der Junta von Myanmar über eine Rückkehr zur Demokratie zu verhandeln. Ein von Indonesien geführtes minilaterales Team könnte auch einige greifbare Gewinne erzielen, vorausgesetzt, dass ASEAN sich verpflichtet hat, eine Out-of-the-Box-Lösung zu finden. Indonesiens minilaterale Shuttle-Diplomatie bei der Beilegung des Preah Vihear-Streits hat sich bereits bewährt.

Die Schmach Myanmars ist ein versteckter Segen für die ASEAN, deren Unterlassung entschlossener Schritte sie sowohl regional als auch international geschwächt hat. Die verdeckte thailändisch-vietnamesische Unterstützung für Myanmar ist ein weiterer schlechter Präzedenzfall, der die normativen Dimensionen der ASEAN weiter herabsetzen würde. So drastisch es klingen mag, die ASEAN braucht dringend Reformschritte.

Von der Neuausrichtung auf die Gründung-5, der Umsetzung der qualifizierten Mehrheit, der Überarbeitung der ASEAN-Charta und der Ermächtigung des Generalsekretärs bis hin zur Funktionstüchtigkeit der zwischenstaatlichen ASEAN-Menschenrechtskommission – alle Schritte sind dringend.

Angesichts seines begrenzten Einflusses auf Myanmar sollte das Trio in der ASEAN erwägen, seine Beziehungen zu Myanmar zu reduzieren, was schließlich von Sanktionen und einer Aussetzung der Beziehungen folgen sollte. Eine sorgfältige SWOT-Analyse weist darauf hin, dass die Junta schlechter dran wäre, wenn ASEAN den Sanktionsweg beschreiten sollte. Sie muss jedoch sicherstellen, dass die einfachen Leute in Myanmar nicht leiden.

Eine Verkleinerung der ASEAN würde nicht nur ihr normatives Engagement stärken, sondern könnte auch ihre Dialogpartner (Japan, China, Korea etc.) zu einer härteren Haltung ermutigen. Ohne ihre aktive Hilfe wären weder Sanktionen noch eine Verkleinerung der ASEAN gelingen.
Experten plädieren seit Jahren dafür, die ASEAN zu verkleinern, um sie zu einer Koalition der Willigen zu machen. Der Putsch in Myanmar hat den Moment gebracht, in dem die ASEAN eine ernsthafte Selbstprüfung ihrer Regeln und Normen durchführen und sich selbst verkleinern könnte, damit sie nicht Gefahr läuft, ineffektiv und überflüssig zu werden.

(Der Autor ist Senior Lecturer, University of Malaya)